官员问责制度缺失与贪污腐败的关系

　　　　　　　　　　　　　　　　·何清涟·

　　最近中国国家审计署公布了今年第一号审计大案，即云南大姚地震救灾金有４，１１１万被挪用，２８名干部受党纪政纪处分。但与２００３年和２００４年两度“审计风暴”中的兴奋状态相比，这次中国媒体的反应已经明显疲弱，除了跟进报道涉案官员被处分与资金挪用的情况之外，已经不再为“审计风暴”赋予反腐的神圣使命了。

　　自从９０年代后期开始，国家审计署每年都要提交一份审计报告，这些报告内容也都在全国人大政协期间公布其主要内容，虽然公布的只是冰山一角，但已足以显示所谓做假帐、小金库、挪用公款、资金黑洞等贪污腐败现象在中国比比皆是。而２００４年的所谓“审计风暴”，既非审计显示的结果特别严重，也非这一年的清查特别到位，仅仅只是这一年的审计报告是国家审计署“积零为整”，将积存多年的旧案一起曝光，才突显了问题的严重。

　　由于审计报告揭露的是政府部门不依法行政的问题，通过向国家权力机关（人大）汇报，并在媒体上公开的办法，这才使得人们了解到政府部门普遍存在渎职等腐败行为。这种向社会公开审计报告的做法，可以使中国人逐渐习惯政府行政工作的公开化。

　　但问题的关键是审计后的问责。近些年审计风暴每年都旋风般刮过，但贪污腐败依然照旧，而且从“问题资金”的数额、资金使用性质等方面看，腐败现象都有越来越严重的趋势。

　　出现这种情况不是审计署工作不力，而是牵涉到制度设置缺失，其中“官员问责制”的缺失是一个重要方面。审计署只司审计之责，问责则是属于政府反贪局与党委纪检部门的职责。国家审计部门去年审计９.５万个单位，移送犯罪线索１，１６５件，但是否立案，立案后如何查处，公众并不知情。事实上，每年一度的审计报告公布之后，人们不仅没看到对涉嫌官员的处理通报，反而有信息披露这些官员或者毫发无损，或者易地为官。可以说，正是以往对审计发现的问题没有追究责任，才使得后来者有恃无恐。而这种仅有审计而不查究的制度缺失，完全是中国官僚机器严重生锈且运转失灵的表征。

　　云南大姚一案之所以能够推行审计后的问责，主要是官员层级较低，属于“苍蝇”一类。所以有人将这类审计后的问责称之为“打苍蝇不打老虎”的表面文章，譬如去年国家体育总局挪用奥委会资金一案，因事涉２００８年奥运会，关系到国家形象与国际舆论，因此虽然公布了审计中查出的问题，但处理之事就免谈，连报道此事的媒体都被迫噤声。

　　而针对金融部门与教育部门的审计，每年倒是审计出许多问题，如今年１月公布华融等四大金融资产管理公司（ＡＭＣ）的多种违规和管理不规范问题，宣布共发现案件线索３８件、涉案资金６７亿元，存在三方面重大问题：一是不良资产收购把关不严，造成相当一部分金融债权难以落实。一些银行为甩掉包袱、逃避责任，借剥离贷款掩盖以前年度违规经营造成的损失；二是弄虚作假，暗箱操作，低价处置债权，造成国有资产流失；三是一些ＡＭＣ财务管理松弛，虚报、挪用回收资金的情况时有发生，甚至采取虚报冒领、截留收入、虚列费用等手段，将资金用于发高额工资及奖金补贴等。但清查小组进驻四大ＡＭＣ以后的下文，公众无从知晓。

　　又如去年６月２２日，国家审计署曾公布了全国“５０个县基础教育经费审计调查结果”，指出这些县存在挤占挪用教育资金问题。４３个县地方政府及财政、税务、教育主管部门和中小学校挤占、挪用、滞留各类教育资金４亿多元人民币，不少地方的教师无法按时领到工资，学校乱收费现象也很严重。但公布归公布，实际上这些问题产生的根源只要存在，仅仅依靠公布审计结果，根本无法解决这些问题。

　　政府公开审计报告主要有两个目的，其中之一就是促进政府部门行政行为的公开透明，即通过“阳光政策”，让社会来进行监督其行政行为。但了解腐败现象还仅仅只是第一步，解决问题的关键在于建立健全的官员问责制。而官员问责制的有效实行，更是有赖于政治制度的健全。

□　寄自美国