我的中选会经验：一个资浅委员的告白

刘静怡


（小标题是转寄者加的）

我是中选会的“资浅”委员，现在不得不狠下心冒着违反中选会委员
自律规定（虽然从种种迹象看来，这规定也没受到资深委员太多尊
重）的风险，尝试稍稍掀起中选会──这个我认为必须秉持中立独立
的精神办理选务的合议制机关，所以委员不宜个别对外发表选务相关
意见，更不适宜借用媒体之力来帮自己塑造“清流委员”形像的合议
制机关──近日来被媒体和政客罩上的面纱。

我觉得自己有道德义务把这些日子以来在中选会观察到的法理争执和
怪异现象，一一说明，不再保持沉默。毕竟，是非若要诉诸公评，非
留下清楚的纪录不可。这篇经验谈，或许稍嫌冗长，但请在选举激情
中稍微保持一点阅读思考的冷静和理性，把它读完，我无意向中选会
或者媒体提出抗议，而是希望暂时找回我的基本发言权利。

§§名嘴：言之凿凿政院派被操控
§§事实：行政院从未有任何指示

先前被征询担任中选会委员的意愿时，我曾经颇有踌躇，甚至以沉默
不答来回避，在几经思考之后，我还是禁不住自己基于公法老本行对
这个合议制机关的“学术好奇心”和入世管闲事的毛病作祟，而答应
了下来。从就任中选会委员以来，我看到了先前争执不下的投开票所
配置争议如何解决，也看到了有效票无效票的相关决议方向如何荒谬
转弯。无论如何，我都非常清楚自己既然和几位被媒体归类为所谓“
政院派”的委员长期具有学长学妹的熟稔关系，所以必然也被贴上“
政院派”的标签，然而，有趣的是，自担任中选会委员以来，虽然媒
体报导或不少媒体名嘴经常言之凿凿，我却从未接到过任何来自于行
政院的具体指示，连日来不断如此指控的媒体，不知道是否曾经想过
自己在做这类判断和报导时，证据何在？当然，批评者大可以反驳说
我和“行政院高层”之间具有“良好无比”的默契，所以根本无须进
行实质沟通，我就知道该如何“听命行事”地投赞成票或反对票；若
是这样的逻辑成立的话，那么，我似乎也大可正正当当地怀疑有一股
莫可言喻的庞大政治势力与媒体势力，在某种默契下，以故意背离事
实的方式报导和扭曲中选会委员会议的运作实况，以下我会一一说明
这个观察心得所据理由为何。

§§根据法律：“行为是否违法”
§§与“票是否有效”是两回事

先从有效票和无效票争议这个真正让我耿耿于怀的法律问题说起吧。
或许我公法学养不足，还请有识的先进指教，然而，将选罢法相关法
令通篇读一遍之后，却似乎清清楚楚地告诉我们：投票人的“行
为”，在法律上应该赋予何种效果，和其所投的票“效力”如何，在
现行法律的规定上是分开来判断的──换句话说，投票人的行为是否
构成选举罢免相关法令所规定的“违法”行为，必须视其是否符合各
该规定的构成要件而定，而所谓的行为违法效果，也完全不影响其所
投的票的效力；例如，假使飞碟电台董事长赵少康先生在“3．20”
投票当天，贴着“拒领公投票”的贴纸进入投票所，不管其具体行为
是否构成法定的危害投票秩序行为：

（例如总统副总统选举罢免法第61条规定“在投票所或开票所有下列
情事之一者，主任管理员应会同主任监察员令其退出：一、在场喧嚷
或干扰劝诱他人投票或不投票，不服制止者。二、携带武器或危险物
品入场者。三、有其他不正当行为，不服制止者。选举人有前项情事
之一者，令其退出时，应将所持选举票收回，并将事实附记于选举人
名册内该选举人姓名下。其情节重大者，并应专案函报各该选举委员
会”，或者公民投票法所规定的类似违法行为），进而造成赵先生所
投的票遭到收回的结果，都不会因此导致赵先生投进票匦的选举票变
成无效票，是根据现行法律必然的解释结果。

§§除第60条的八项法定事由外
§§中选会不应扩大认定无效票

再者，总统副总统选举罢免法第94条规定“意图妨害或扰乱投票、开
票而抑留、毁坏、隐匿、调换或夺取投票匦、选举票、罢免票、选举
人名册、投票报告表、开票报告表、开票统计或圈选工具者，处五年
以下有期徒刑”，虽然对该条所明定的违法行为，施以相当沉重的刑
罚，但是却同样不可以因而直接将该行为人投入票匦的票认定为无效
票，该张选举票是否应该被认定为无效，必须另外根据总统副总统选
举罢免法第六十条的规定，即“选举票有下列情事之一者，无效：

一、不用选举委员会制发之选举票者。
二、未依前条第一项规定圈选一组者。
三、所圈位置全部于圈选栏外或不能辨别为何组者。
四、圈后加以涂改者。
五、签名、盖章、按指印、加入任何文字或符号。
六、将选举票撕破致不完整者。
七、将选举票污染致不能辨别所圈选为何组者。
八、不用选举委员会制备之圈选工具者。

前项无效票，应由开票所主任管理员会同主任监察员认定；认定有争
议时，由全体监察员表决之。表决结果正反意见同数者，该选举票应
为有效”来认定。所以，除非符合上述第60条里面规定的八款具有
“□对列举”性质的法定事由，在立法者未修改现行法律规定之前，
不但身为行政机关的中选会，不应随意以其他法定以外的事由，去认
定无效票，即使是司法权都应该自我节制，尊重立法者立法当时所做
的判断，不应该迳自创造无效票事由，去伤害人民参与民主程序的最
基本权利投票权。在有效票无效票难以认定时，法理上应该从宽认定
为有效票，同样是基于保护人民投票权的基本原则，倾向于有利人民
基本权利保护的解释，认定为有效票；这也是前述规定“认定有争议
时，由全体监察员表决之。表决结果正反意见同数者，该选举票应为
有效”此一规定的理由所在。

§§误投票匦不属列举法定事由
§§岂可因此否定人民投票效力

根据我有限的法律知识，我认为选票或者公投票有效抑或无效的认
定，是个相当重大的法律问题，一张选票或公投票被认定为无效票，
等于对人民所投的票宣告了无可逆转的死刑；在法理上，如此断然地
否定人民投票的效力，已经涉及限制人民选举权的核心所在，应该要
有法律的明文规定，才足以为之，这是公法学上限制人民基本权利时
应该符合“法律保留”原则，以避免立法权或行政权滥权妄为的最根
本道理。公民投票法第25条第1项规定“公民投票投票权人名册之编
造、公告阅览、更正、投票、开票及有效票、无效票之认定，准用公
职人员选举罢免法第20条至第23条、第26条、第29条、第30条、第50
条之1、第57条至第60条、第62条、第64条之规定”，其中规范有效
票无效票认定的选罢法第62条，和上述总统副总统选罢法第60条的规
定，内容完全相同，因此，此次公投选票中的两张公投票有任何一张
误投到另一公投票匦中，因为不在“□对列举”性质的法定事由内，
所以应该被认定为有效票，没有争议可言。那么，何以总统选票投到
公投票匦中，却应该脱离同样的原则，被认定为无效票呢？难道，我
们真的应该以会做出这种投票举动的人少之又少，所以必然是捣蛋之
徒这样的逻辑，来判断该张选票效力吗？甚或，难道我们应该以唯有
如此认定，中选会才能对外自清无“帮助作票”之嫌，去做另行在法
律之外增加无效票认定事由的决议吗？无论一般人的直觉判断结论为
何，至少，在法理上，我无法认同。请问，是中选会这个行政机关的
“公信力”重要，还是人民的基本权利保护重要？

§§过去投错票匦，选票仍然有效

过去多年来，投错票匦的选票一直都是被认定为有效票，除非投错票
者的其他行为另行构成法律明文处罚的行为，更不曾被当做是违法行
为，甚至中选会也已经决议过认为投错票匦的行为本身，并不构成公
投法第50条“将公投票以外之物投入票匦，或故意撕毁领得之公投票
者，处新台币5千元以上5万元以下罚锾”所要处罚的违法行为，就算
将总统副总统选举票投入公投票匦，被认定为构成公投法第50条的违
法行为，法律上也没有明文规定这个法律所禁止的行为，导致行为人
所投的选票成为无效票这样的法律效果，中选会当然也就无权认定其
为无效。换言之，单纯基于行为人行为的违法性，直接去否定其所有
相关行为的法律效力，不但不合乎现代法制“禁止不当连结”的原
则，也不免有过度牵连附会之嫌。

§§立法者留下漏洞，应该修法解决
§§中选会不应越权，侵害人民权利

公民投票是否和可以和选举投票一起办理，是立法政策选择的问题，
实务上也是利弊各见，我个人没有定见，然而，只要是公民投票和选
举同时办理，只要公民投票和选举投票在同一个投票所内举行，只要
没有人敢保证任何投开票所的配置和选务一定可以做到百分之百完
美，那么，不管发生机率有多么地低，选举票和公投票互相投错的可
能性，便无法被完全排除掉。倘若投票人出现妨碍选举秩序的不正当
行为，选务人员依法（例如总统副总统选罢法第61条第1项第3款）应
该制止，但是，任何法律的执行都不可能达到百分之百完美的境界，
如果选务人员未能及时发现制止，或者制止不及，而出现行为人已经
将票投入票匦的情形时，因为此时已经无从分辨行为人所投入的是哪
一张票，在这种情况下，无论行为人的违法行为是否受到纠正或处
罚，无论行为人是否躲过法律的执行，除了在开票时认定为有效票之
外，现行法律根本找不到任何明文的解决依据。请问，选务人员可以
从票匦中随意捞出一张票，宣告这张就是先前不该投入而投入的票，
直接认定为无效吗？这当然是违背法律保留原则的。这种情形和领票
后不投票的情形一样，究竟应该如何处理方属适当，在现行选罢法令
和公投法中均无明文规定，都可以说是立法者不该留下却留下的法律
漏洞，是应该由立法机关去负责填补的空白或缺失，中选会何能越权
以代，而且是用侵害人民投票基本权利的解释方式越权以代？难道立
法者真的希望中选会越权扮演立法者的角色吗？这难道不是违背权力
分立的基本原则吗？难道由中选会做成无效说的决议，不是违反民主
程序公平参与原则和选举相关法令的基本精神吗？试问：谁能保证未
来不出现公民投票和选举投票同时办理的状况，难道这种法律漏洞长
期存在的事时，都该是每次选举时政治力要求中选会做成具体决议，
去限制人民投票效力的托辞吗？这是“有效但是行为可能违法”的无
奈现实，而不是从未出现在中选会委员会决议中，却被媒体和政客大
肆渲染谩骂的“违法但有效”，这对我来说是个严肃的问题，□对不
是如马市长“无效票的认定很容易”这样一句无视于人民投票权利实
质内涵的话，可以轻松带过的。试问：立法院朝野各个党团既然关心
有效票无效票的认定问题，既然担心作票，何以不去好好检视自己订
定出来的法律是否细密规范到投票行为所涉及的每一个步骤，何以留
下这种法律漏洞？为何不努力去寻找和填补这些事关自己政治利益的
法律漏洞？倘若立委们没有时间及时尽到此一立法本业的职责，何以
却有充分的时间天天出现在媒体上说三道四？请问立法院为何轻率到
用党团压力来要求中选会改变决议，违反自己订定出来的法律的地
步？

§§如何领票或动线安排，只是技术问题
§§选票是否无效，乃人民基本权利问题

投开票所采取一次领票投票，或者分开领票投票，无论动线如何安
排，依我个人见解，都是属于技术性事项，法律并无明文规定，投开
票所配置的技术性问题，只涉及选务办理的效率和方便性，至多只涉
及妥当与否的问题而已，因此，我在决议过程中已经表明只要合情合
理，合乎成本效益的考量，我不排斥采纳任何一种投开票所配置和领
票动线的可能性；正因为如此，投开票所配置方案的改变这种技术性
问题的改变，根本不应该影响到选票有效无效认定标准这种重大实质
法律问题的结论，用此次投开票所配置模式已经改变这个理由，来支
持“无效说”，在我看来是法理上的本末倒置，极有可能成为于法无
据却侵害人民基本权利的违法解释，除非修改相关法令，否则，在更
有说服力的论据出现之前，从学理上来说，我无论如何都无法说服自
己去赞成无效说。

§§候选人以暴动理论逼迫中选会
§§不顾法律论述，漠视民主法治

本来，我相当天真地以为这个采取有效说的决议可以凸显出法律漏洞
的问题，提醒立法机关尽速修订相关法律规定，但是看来终究不敌政
治考量──当暴动理论取代了法律保留原则，甚至总统副总统候选人
可以完全不理会法律争议和法律论述，将这么严肃的人民基本权利问
题，轻易地转化成“作票”的指控，然后以“公布中选会委员姓名”
（可笑的是，中选会委员的姓名从来不是秘密）这种听似要鼓动其支
持者来动用私刑的主张相威胁时，是不是要逼中选会做出违法决议来
满足自己的政治目的呢？请问，台湾实施选举制度多年至今，难道我
们的选民真的还停留在“暴民”层次吗？请问，这种政治操作手法，
就是你们口口声声主张应该超然独立的中选会委员应该接受的吗？难
道符合你们“顺我者兴，逆我者亡”的逻辑，就是中选会展现公信力
的唯一方式吗？请问这就是你们心目中的民主法治吗？

§§意识型态挂帅，媒体编造故事
§§标题不符报导，报导不符事实

我是个以传播通讯法制为专业研究领域之一的学者，对于台湾媒体的
生态，一向颇有感慨，最近这些经验又再度印证了我的感慨。3月11
日中选会委员会议从下午3点半起进行4个多小时，11日当天3度做成
有效票的决议之前，不少媒体已经一再报导中选会将改变决议，甚或
自行捏造标题说中选会“已经”改变决议，但是内文报导却完全不符
标题，令我极为纳闷何以媒体编造故事的能力如此超凡而离谱。再者
，明明中选会前3次决议的结果都相同，从来不曾改变立场，媒体却
一再攻击中选会反反覆覆。更明显的是，我发现委员会议中的讨论内
容似乎根本不重要，关键似乎在于是否顺应外界政治势力与媒体报导
的心意和口味，因此即使研究媒体法制的我向来敬重，这次被归类为
选务派的吴丰山委员在第2次决议时，也曾支持有效说，媒体却避而
不提半字；例如ＴＶＢＳ在11日下午6时32分的网页上即抢先刊出中
选会已经做成“无效说”的决议，而事实却是：中选会委员会的实质
进行过程是未对外开放的，当时我们仍在讨论之中，未做成最后决
议，而中选会则在当天下午7、8点钟以后才召开记者会，对外说明仍
维持“有效说”的原决议。又如在投开票所配置案的最后一次讨论
中，中国时报曾经报导会议中某位政院派委员如何火爆，当天在场开
会的我所体验到的事实却是，坐在我斜后方的台北市选委会主委白秀
雄副市长，曾经起身拍桌高声说出“中选会虽然可以依法指挥监督地
方选委会，但地方选委会未必要受其拘束”之类的话。3月12日下
午，我偶然在自己车里听到ＮＥＷＳ９８主持人范立达正在大肆批评
中选会11日决议认定身上张贴“拒领公投票”者违法，但是，事实却
是范先生所批评的事情，根本不在11日委员会的议程上，我这个从头
到尾开完会的委员，何以不知做成这样的决议？我不懂这究竟是台湾
的媒体永远改不掉同业口耳相传却懒于践行基本求证功夫的恶习，还
是媒体为了帮自己所发起的运动造势，所以就将胡乱往无法时时掌握
到相等发言管道的人身上丢泥巴泼粪的作法，视为当然？以上只是几
个我印象比较深刻的例子而已，其他和事实相距甚远的相关媒体报
导，几乎多到可以做为写成一篇媒体研究论文的素材。至于所谓蓝绿
政治精英日日夜夜的大发议论，早已将自己和政论节目隔离的我，无
法在此一一列举，只知道不听也大致晓得他们总是自许代表民意和正
义，但是从来不愿意做点基本的读书及求证功课，只懂得如鹦鹉般地
覆诵“媒体可以有自己的立场”这句话，却忘了不捏造事实也是有立
场的媒体必须紧守的天职之一。我更不懂何以当飞碟联播网的电台在
新闻局的电台定期换照审议上出现困难时，我（以及前后有过类似经
验的几位电台审议委员会委员）便会变成审议委员会中那个“中立公
正”的委员，接到飞碟电台高层托学界长辈或亲友转达关切之意的电
话；然而，和去年同样的我，坐在中选会委员的位置上，却摇身一
变，成了其电台节目天天批评攻击，在公投辩论会上也不放过的那个
“政治色彩强烈”的“御用学者”，我自问今年的我和去年的我相较
之下，既无长进，也未退步，请问这前后矛盾的评价标准，究竟是出
了什么问题？

§§一心只想操作，政客不问法理
§§不管事实真相，媒体自甘堕落

正因为每个人所学不同也各有偏好，所以我从来不认为任何委员会的
委员可能□对中立独立，这是强调多元化和利益调和的合议制委员会
必然出现的现象；不同的委员会，可能还会有进一步的目的考量，既
然选举事务高度政治化，何以不将中选会委员完全改由政党推荐产生
呢？这样不是更有利于政党利益的折冲吗？不是更符合此次事件的解
决方式吗？如果大家认为中选会委员的基本条件之一，应该是政治力
愿意认可的对象，那么何不从法律上去根本改变中选会委员的产生方
式呢？我向来认为台湾现行中选会组织在制度设计上根本不是典型独
立委员会的模式，也不可能达到中立独立的崇高目的，现在更不懂的
是，明明是多年来公法学界共知的制度面问题，何以从来不见熟悉选
举事务的朝野政党，下定决心去做制度面的改革，却乐于将中选会当
做选举策略操作的祭品？同样地，我也不懂提名任命程序完全相同的
中选会委员，何以会因为专业意见的不同，被外界硬生生地划分为
“坚持专业”的“选务派”，以及被说得毫无专业可言只有政治色彩
的“政院派”？请问何谓选务专业？是法律专业吗？那么，请问：坚
持有效说的学者，几乎个个都具有博士学位，也具有多年法律教学经
验，法律专业会比所谓的选务派委员差吗？这几个从未参政的学者委
员，政治色彩会比曾经直接参与政治选举或者担任过民代职务的委员
浓厚吗？请问媒体的归类标准究竟何在？是不是只问立场，不问是非
呢？最后，在具有学院背景的委员不愿为无效说背书之后，现在媒体
上的归类又出现所谓的“学者派”，而我这几天也不断接到媒体电
话，来询问我是否去向中选会提出抗议了？是否决定辞职了？何时要
辞职？以及何时要发表辞职声明等等问题，当我不断回以“我现在不
清楚真正状况，无法回答”和“我没有任何评论意见”时，发问的记
者几乎都显然对我的不愿配合，深深不以为然，彷佛非把整件事情弄
得腐臭不堪，才肯罢休。面对这种低劣的媒体剧本，我只能说，真正
腐臭不堪闻问的，除了不问法理的政客之外，还有自限于高度政治化
之中却不用功的媒体──当我反问一个来电的记者，有效票无效票的
争议所涉及的是哪些法令时，对方竟然答不出话来，请问，既然你们
媒体不认真看待新闻事件的实质内涵，我有什么义务要当你的媒体操
作道具呢？

§§临时委员会议没有接获通知

既然有些媒体不断指出我提出抗议和准备辞职，同时也引来更多媒体
记者的询问，虽然这对我来说已经是无关前述法理实质问题了，不过
因为涉及程序问题，我干脆将这些天来的经过交代清楚，同时也可以
免去一再重复叙述的困扰：我在3月12日星期五晚上7、8点左右，从
手机上接到中选会人员的电话，通知我15日星期一下午3点半开临时
委员会议，但并未告知详细议程，由于我15日下午另有行程，所以暂
时答应尝试调整当天的时间，尽量到会，之后便一直未再接获任何通
知；12日当天深夜，我向中选会发出“还未看到议程，不知道何以星
期一15日临时要召开委员会，如果星期一下午委员会开会的主要目
的，是要重新讨论有效票无效票认定的问题，我想，和我先前发言时
所持的见解一样，我认为从严格的法理原则来说，有效票无效票的认
定，维持原决议就可以了，似乎没有再讨论的余地了，加上我星期一
整天有不少课程和会议，几乎都无法调开，所以星期一下午我应该是
不克出席委员会议，必须请假，不参与此案的讨论和决议”这封电子
邮件，同样没有收到任何回覆。

至于3月14日下午所召开的临时委员会议，我既未如往例般在事前收
到电话通知，也没有事前的传真通知或电子邮件通知，由于我居住的
大楼社区星期天向来不送信，纸本的开会通知则是我星期一15日近午
打开信箱拿信时才收到的，封套上盖的是3月13日夜间的邮戳。14日
下午2时许，我抵达民视进行公投辩论会的准备工作时，曾经顺口询
问身边的中选会工作人员“报载今天下午要召开临时委员会，是真的
吗？”，该工作人员给我肯定的答案后，我回以“我没有收到下午这
个会议的通知，这有程序瑕疵”这句简单的话，接着半个小时内就接
到记者电话询问我是否没接到通知，是否认为有程序瑕疵，是否要提
出抗议等等问题。我主持完3月14日的最后两场公投辩论后，黄主委
立即前来向我说明临时委员会刚刚结束，已经改变先前决议，黄主委
并且说因为我必须主持当天的公投辩论会，加上先前我曾经以电子邮
件表示不参加15日的会议，所以除了13日深夜发出纸本开会通知知
外，就没有另行通知我参加14日下午的临时委员会议。同时，黄主委
也向我表达当时外面有不少媒体记者在等着采访我的意见，希望我谨
慎以对的意思；我回以自己出去之后不会接受任何媒体采访，然后顺
势便从民视摄影棚边的电梯直接下楼，避开媒体记者聚集处，离开民
视，之后至今也尚未和黄主委有过任何联络；这就是媒体报导“刘静
怡则因主持中选会主办的公投辩论会，无法出席委员会议”的所有相
关背景。至于中选会是否如媒体报导般地采取“选择性通知”的作
法，以及其他到场开会的委员，其认知是否和我的经验不同，应该由
媒体自己去查证才是，希望我这样的说明可以满足所有媒体记者的好
奇心。

§§不会贸然辞职
§§必须说出真相

我的确曾经兴起过辞去中选会委员职务的念头，理由是选择辞职才能
自由地把话说清楚。这两天来，我曾经和几位委员同事针对委员会事
宜做过对话，也有位资深委员特地打电话给我，向我表达了他个人希
望我不要因为此次事件而辞职的想法。我几经考虑，也观察到这几天
来媒体和政客如何继续嘲弄和操弄中选会这个议题的现象，发现或许
辞职只会为媒体和政客的操作策略发挥“助纣为虐”的加分效果而
已；再者，既然媒体和政客已经合力抹黑中选会委员至此，即使所谓
“学者派”集体辞职并发表声明，媒体和政客顶多以一句“输了不甘
愿”轻轻带过（这是我在历经去年3月致电联合报总编辑办公室，要
求该报针对其大幅报导我担任新闻局某标案的评审，但事实是当天我
出国开会并未出席该评审会议一事，予以更正澄清时，对方竟然回以
“没有必要”的事件，以及多位学术界同僚的类似经验，所累积下来
的媒体心得）；而如今已经被选情搞得情绪高涨的社会大众，或许同
样会对中选会委员辞职事件，无动于衷。更何况，我不想被安上“企
图影响选情”的帽子。我终究是资浅委员，不想以率先辞职留下让人
在日后冠以“冲动而且不清楚中选会运作”罪名的把柄，进而完全忽
略掉辞职所隐含的实质意义，所以觉得我似乎有留下来继续“学习”
的必要。因此，我暂时将写好的辞职函按住不动，选择先将我这些日
子来所体验到的一切，先以书面公诸于世。毕竟，除了法理的坚持之
外，我扪心自问，自己的确还想要进一步地从中选会的运作中去印证
心中许多仍未获得解答或确认的疑问，除了以实务检证学术象牙塔内
所学到的理论之外，我更想做的，是希望有机会彻底观察纪录在未来
的选举和投票活动中，台湾的媒体和政治势力还会多么地契合，而契
合的结果，还会发挥怎样的操纵力量，运用哪些手法，继续将中选会
这个“平时”的冷衙门，当做“战时”政治攻防的筹码，以及糟蹋选
民视听的工具。

〔提供者（台湾台北）刘进兴教授；liuliu@ms8.hinet.net〕